存款实名制与个人信用信息的法律保护

一 实行存款实名制的意义

　　个人存款实名制，是指个人在金融机构开立存款账户办理存款时，应当使用本人法定身份证上的姓名及其证件号码，以确定其对所开立账户上的存款享有所有权的一项信用制度。现代意义上的存款实名制具有三层含义：第一层含义即个人存款账户实名制，指个人在金融机构开立存款账户办理存款业务时，必须使用真实姓名；第二层含义是指实现全国范围内银行计算机联网，这样通过银行账户可以汇总个人在国内所有的存款情况和信用记录。完全意义上的储蓄实名制必须以全国银行计算机联网为前提，并且需要户籍管理、社会保障和税务等部门的共同参与；第三层含义是实行居民“个人收入账户化”，以达到监控个人所有经济活动中的货币收支记录的目的。

　　存款实名制是发达国家金融机构对居民和非居民在储蓄存款时开立账户的基本要求，其作为规范的市场经济规制中的重要组成部分，在市场经济发达的国家和地区是一项比较普及的制度。许多国家早已普遍实行存款实名制，欧洲早在20世纪初就实行了实名制，美国从1920一1930年开始实行。这一国际惯例已成为社会公平和规范管理的常规手段之一。实践证明，它通过增加存款的透明度，既确保了个人合法存款的安全，又有利于建立和查询个人信用档案系统，为国家确定税率，提高税收征管效率，调控社会财富的再分配提供了依据，同时有力地促进了反腐倡廉和社会公正。

　　我国长期以来存款采取的都是记名制。所谓记名制就是金融机构为储户开立账户办理存款业务时，既不需要储户持身份证件，也不要求其使用真实的姓名，公民可以以别名、假名甚至符号来存款，只要手里持有存折，就可以到银行取款。当然，如果定期存款提前支取则需要出示身份证。记名制也有风险因素，比如存折丢失就很难挂失。

　　2000年4月1日起，我国开始实行存款实名制。按照《个人存款账户实名制规定》的规定，存款人在2000年4月1日后存入第一笔钱时，应以自己真实姓名存款，并向存款机构出示本人身份证进行核实。存款人如在原账户续存第一笔个人存款时，原账户没有使用实名的，必须出示本人法定身份证件，将非实名改为实名；原账户已经使用实名的，只需在存款凭条上登记身份证件的号码。从以上规定可以看出，个人存款账户实名制就是指个人在金融机构开立存款账户办理储蓄存款时，应当出示本人法定身份证件，使用身份证件上的姓名，金融机构要按照规定进行核对，并登记身份证件上的姓名和号码，以确定储户对开立账户上的存款享有所有权的一项制度。也就是说，个人在金融机构新开立存款账户办理储蓄存款时，必须出示本人法定身份证件，使用实名。

　　我国存款实名制正式实施时曾遭遇到了许多问题，包括异地存款、无存折续存、代理已出国的人在国内的存款、银行电脑字库不够等等，还有在银行计算机程序的调整上，部分银行的程序没有完全调整到位，其中最突出的问题是代发工资和自助银行。现在，很多人的工资都由单位直接发到存折上，而按照《个人存款账户实名制规定》，这些账户在4月1日后存入第一笔钱时，就必须对其身份进行核实。

　　为保证《个人存款账户实名制规定》的有效实施，中国人民银行先后下发了《关于＜个人存款账户实名制规定＞施行后有关问题处置意见的通知》(银发［2000］126号)、《关于严格执行＜个人存款账户实名制规定＞有关问题的通知》(银发［2000］152号)和《关于＜个人存款账户实名制规定＞施行中有关问题处理意见的补充通知》（银发［2001］第102号）。在《关于＜个人存款账户实名制规定＞施行中有关问题处理意见的补充通知》中对存款账户实名制实施中存在的问题提出了具体处理意见：对于极少数尚未办理居民身份证又不能提供户口簿的边远农村居民要求开立储蓄账户或在原账户办理第一笔存款业务的，储蓄机构柜台经办人员应要求其提供所在村村民委员会开具的身份证明，经核实后，方可为其开立人民币储蓄账户或在原账户办理第一笔存款业务，并将该证明附存款底单后留存。该账户在补办实名登记之前，其存款余额不得超过1万元人民币。储蓄机构经办人办理业务时，应告知存款人在三个月内向该储蓄机构提供居民身份证，并补办实名登记；对于离开户口所在地外出就读的16周岁以下学生要求开立储蓄账户的，为解决其既无居民身份证又不能随身携带户口簿的问题，储蓄机构应凭本人学生证连同就读学校出具的证明为其开立人民币储蓄账户，办理小额存款。储蓄机构应登记发放学生证的学校名称、学生证号码，并将学校出具的证明附存款底单后留存。该账户在办理实名登记之前，其存款余额不得超过1万元人民币。各储蓄机构及其工作人员应加强对我国实行个人存款账户实名制意义的正面宣传，严格按实名制规定办事，不得以单位或个人名义向媒体发表不符合个人存款账户实名制有关规定的意见。请人民银行各分行、营业管理部将此通知转发辖区内办理储蓄业务的金融机构。

　　根据国际上的惯例，完全意义上的存款实名制，是多项制度实现的基础，如利息税累进税制、消费税、完善的个人信用制度、储蓄保险制度等，也是打击洗黑钱等金融犯罪的有效手段。在记名制条件下，个人收入缺乏相对集中的账户，难以统计和征税。如实行实名制，存款易于统计，个人所得税的征收也就有了较为可靠的依据。比如我国施行的利息税方案，如果采用记名制就无法适用起征点和累进税制，就不能真正发挥调节收入再分配的社会功能。还有，随着市场经济发展，征收遗产税势在必行，如在记名制条件下，“存款”项的遗产税难以征收，而如果实行了实名制，则易于征收。同时，存款实名制与股票账户等其他金融业务的实名制将会不断扩大结成一体，形成完全意义上的金融实名制。

　　与存款记名制相比，实行存款实名制的积极意义主要表现在以下几方面：
　　第一，有利于保障存款人的利益。在存款记名制条件下，存款人到金融机构存取款时，可按照本人的意愿，选择自己认可的记名标识。从表面关系上看，由于这种标识只有存款人自己掌握，所以，它能够发挥保障存款安全的作用。但实际上，由于笔名、假名、化名及其他代码不具有对应的身份证件，所以，一旦发生存单遗失(如丢失、被盗等)，存款人就很难向金融机构提供有效的合法文件来证明其存款的真实性，以保障自身的利益。在存款实名制条件下，由于在存款时，存款人填写的是其真实姓名和身份号码(并填入自己认可的密码)，所以，即便存单遗失(或密码忘记)，存款人也可以凭借其有效身份证件来证明其存款的真实性，从而保障自身的利益。

　　第二，有利于提高存款人的信用。在存款记名制条件下，由于存款人可随意选择记名，所以，存款人的身份证件常常难以发挥其信用功能。如果实行实名制，则存款人的存款记名与其身份号码相对应，身份证件就具有较强的信用功能，这种作用充分体现在医疗、个人住宅信贷、教育信贷、汽车信贷及其他消费者信贷等方面。通过实名存款，个人在向银行提供经济收入状况真实纪录的同时，也向银行提供了有限的信用保证。长期在一家银行存款的消费者，其资信状况为银行所掌握，因此也比较容易获得银行的贷款。随着金融信息系统和个人信用制度的日臻完善，个人消费者信贷将有更广阔的市场前景。

　　第三，有利于推进个人金融体系的建立。长期以来，我国个人购买各种商品的基本方式，仍以现金支付为主，个人支票、信用卡等支付方式很不发达。存款记名制是造成这种状况的一个重要原因。如改用存款实名制，则大大促进了个人支票、信用卡等的发展，不仅可以使中央银行大大减少现钞的印制数量，各金融机构和商家也将大大减少点数现钞和保管现钞方面的人力、物力，由此，流通货币的成本将大大降低；另一方面，居民在购买大件商品、外出旅游及其他活动时，不必携带大量现钞，由此，资金以及人身的安全性将大大提高，同时，还有利于防范假币流通、现钞的病菌污染等等。

　　第四，有利于完善税收体系。对个人收入和财产征税，是缩小居民生活水平差距、促进公平的重要机制。在记名制条件下，个人收入缺乏相对集中的账户，难以统计和征税。如若实行实名制，则每个人的身份号码仅有一个，在此名下的存款易于统计，个人所得税的征收也就有了较为可靠的依据。另一方面，随着市场经济发展，征收遗产税势在必行。在记名制条件下，“存款”项的遗产税难以征收，但若实行实名制，则易于征收。

　　第五，实行存款实名制，有利于完善法治，增强政府部门的宏观调控能力、降低监管成本，规范居民行为，保障经济社会的稳步发展。

　　从法律意义上讲，实名制是有效保护个人资产和完善社会法律制度的重要基础。在改革开放过程中，一方面人们个人财富的累积程度不断提高，另一方面，社会成员之间的财产关系也日益复杂化，仅仅靠道德或血缘关系等来规范私人财产关系已经远远不够。涉及婚姻、赡养、继承、赠与以及个人财富的支配权等方面的大量法律实践已经迫切要求财产归属要具体到个人。在法律意义上，储蓄实名制下储户申明的并非是以谁的名义把钱存在银行，而是这些钱的所有者是谁。保护个人合法资产不受侵犯是市场经济条件下法律体系的一个重要原则。但只有在私人财富真正量化到个人时，保护个人资产不受侵犯的法律制度才能真正建立起来。

二　存款实名制与个人信用制度的建立

　　个人信用制度是指根据居民的家庭收入与资产、已发生的借贷与偿还、信用透支、发生不良信用时所受处罚与诉讼情况等，对个人的信用等级进行评估并随时记录、存档，以便信用的供给方决定是否对其提供信用和提供多少信用的制度。存款实名制，只有建立在个人的社会信用制度(包括个人的社会档案制度)基础上，才能充分发挥其全面功能。它是整个社会信用制度的重要内容，也是市场经济运行的坚实基础，是完善的市场经济的基石。随着市场经济的发展和完善，人们对个人信用高度重视起来，个人信用作为一种无形资产已开始发挥出其独特的使用价值。针对我国经济、金融快速发展的状况，建立个人信用制度十分必要。

　　存款实名制有利于促进个人信用档案的建立，是建立起个人信用制度的基础，并将对未来银行业务的发展形成前所未有的动力。目前，我国个人购买各种商品的基本方式，仍以现金支付为主，个人支票、信用卡等支付方式很不发达。缺乏完善的个人信用制度，也给经济生活带来诸多难题：想开公司，银行没有自己的资信情况，贷不出款来；做买卖，因不了解对方，现钱现货，延误许多商机；记名(假名)储蓄的存单丢了，不能挂失……可谓麻烦多多。如使用存款实名制，则可促进个人支票、信用卡等的发展，资金以及人身的安全性将大大提高，中央银行可大大减少现钞的印制数量，流通货币的成本也将大大降低。

　　严格来说，存款实名制应包括个人存款和个人贷款两个方面的实名制。在市场经济条件下，个人与银行之间的关系是个人“贷款”给银行和个人从银行贷款的双向现金运动。存款实名制实际上反映了个人信用信息，包括个人收入状况的历史记录和个人借贷、还款的历史记录两个方面。个人可向银行提供住址、职业、主要收入来源、住房情况等内容，银行则依靠这些资料了解客户的信用状况。如果一个人有前科，如破产、欺诈等，他就很难得到信用卡、透支等服务。个人与银行之间就是信贷关系，在银行眼中，储户只有资产信用。如果能进一步开掘信用资源，我们的生活会发生很大的改变。比如租车外出，现在的手续十分复杂，而实名制实施后，通过一个账号管理，用信用卡就可以做抵押，银行不用担心，租赁公司也不用担心，但这种便利的前提条件就是信用资源。实名制带给老百姓的一大好处就是以后个人贷款将更加方便，有了个人信用做担保，银行就不是考虑贷不贷的问题，而是贷多少、贷多久的问题。

　　发展消费者信贷，开发直接的客户服务是商业银行新的增长点。而个人消费者信贷遇到的最重要阻滞之一就是缺乏个人信用资料。银行所能获取的信息依据只能是和原有体制密切相连的“单位证明”或“单位担保”。目前由于个人信用无法全面正确的评定，只好依靠多种担保手段，造成手续繁杂，对银行和消费者都极为不便，影响了消费者信贷的进展。这种状况不仅很难真正使消费者信贷普遍推开，而且强化个人消费这种“私事”与旧体制身份、与公有财产或生产经营性资产之间经济联系的做法也极不利于市场经济的发展。

　　实行实名制，银行对个人信用有记录，手续将大为简便。同时商业银行还能据此进行金融创新，使居民能享受更多更好的金融服务。可以说，这样

　　目前，我国建立个人信用制度的意义非常重大。首先，它能有效打破制约消费者信贷业务拓展和消费结构优化的最大瓶颈——个人信用短缺问题。建立个人信用制度，将极大地增加公民守约意识，树立良好的信誉形象，从而优化银行开展消费者信贷的信用环境。其次，个人信用制度的建立对于优化社会信用环境，促进社会信

　　个人信用制度的建立应包括多个方面：首先，要完善存款实名制，尽快建立个人账户体系。商业银行应该促进和保证储蓄存款实名制的落实，并根据个人信用状况开展分层、个性化的服务，以拓展面向居民个人的零售业务领域，不断增强市场竞争力。在国外，实名制在要求存款人使用其真实姓名的同时．还赋予每个人一个独一无二的号码，欧洲国家称为社会信用号，美国称为社会保障号。我国也应在存款实名制的基础上，为每一个有经济活动的人设置一个实名个人账户，并同时配置一个社会保障号码，并在目前已有的公民身份证编码系统的基础上，根据个人社会福利账户（住户公积金，养老保险、医疗保险）、所得税记录等，建立内容丰富，侧重经济信息的个人账户，促使人们自觉地把讲信用作为一种长期行为而非短期投机行为来认真对待。

　　第二是建立健全全社会的信用网络查询系统。依据客观、公正、独立的原则，培育个人信用调查与评价的中介机构，建立起个人信用记录的档案，以对整个信用做出整体评价。同时，应建立一个全社会共享的、公正的个人资信咨询网络，使跨行业、跨系统的资源实现共享。建立银行间个人信用信息网，初步形成银行间信息共享机制。各商业银行可利用自身的计算机网络，根据原有的客户记录，以信用卡客户资料为基础，加之个人消费者信贷资料及储蓄实名制客户记录，着手建立系统内个人信用信息库，并实现部门间信息共享。各商业银行同业间以央行为交换中心，建立银行间的个人信用信息网，以保证与银行有往来的客户信用明晰。同时要建立包括工商、税务、保险、公安等部门与个人信用相关的信息查询数据库，逐步形成与银行共享的个人资信查询网络。

　　第三，制定权威性和统一性兼备的个人信用制度评估标准。配合个人信用制度的实施，应由权威机构统一制定我国的个人信用评估标准，由信用评价机构运用科学合理的评估方法，在建立个人信用档案系统的基础上，对每一位客户的授信内容进行科学、准确的信用风险评级。个人信用档案收集的个人信用资料属于个人隐私，国家应当对个人信用数据的收集、个人信用分的评定、个人信用数据的使用和收集做出明确的规定，对于各种违规以及侵犯公民隐私权的行为，制定处罚措施。因此，我国个人信用制度的建立从一开始就应在法律的框架范围内合理运行、规范操作、健康发展。国家要尽快颁布实施个人信用制度法及其配套法规，用法律的形式对个人账户体系，个人信用记录与移交，个人信用档案管理，个人信用级别的评定、披露和使用，个人信用主体的权利义务及行为规范等做出明确规定，以确保个人信用制度的规范发展。为此，需从以下三个方面着手；一是修改现行的相关法律和法规，为个人征信数据的开放和对提供不真实数据的行为进行惩罚做准备。二是尽快出台关于征信数据开放和征信数据使用规范的新法律，三是建立一个关于部门、企业和公民个人必须依法提供真实数据的法律或法规，并设置严惩不真实数据提供者的条款。

　　第四，个人的一切资金往来都应以这一基本账户为基础，分类连续记录个人客户的金融业务活动，通过建立个人信用基本账户系统，最终实现金融机构为客户服务的多项功能，也为推行个人信用制度奠定基础。

　　第五，要创建个人信用制度所必备的外部环境。提高全社会的信用制度，建立个人信用制度是一项庞大的系统工程，需要政府各有关部门、中央银行、商业银行、个人信用中介机构等部门的密切合作与协调配合。政府在宏观决策，协调各个管理部门之间的关系，制定法律法规等方面，也都起着决定性的作用。因此，应由国家出台有关个人信用制度的法规，落实有关的配套措施，明确各部门所负的职责，完善相关制度规定，使个人信用制度登记、评估、使用等符合法定的程序，在法律的框架范围内合理运行、规范发展。

三  存款实名制与个人信息的保护

　　面对实名制，广大存款人更为担心的是银行能否为自己的存款信息保密，政府有关部门是否能以反腐败名义随便查看自己的账户资金，甚至轻易将钱划走？实行实名制之后，银行如何对存款人信息进行保护则是应该引起重视的。银行从其经营的业务中掌握关于客户甚至是第三人的信息，而个人信用信息的明确化，也就会使银行面临保密机制是否完善的挑战。

　　我国《商业银行法》规定：“商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息，为存款人保密的原则。……对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或个人查询、冻结、扣划．但法律另有规定的除外。”根据《商业银行法》的规定，在中国个人存款只要是合法的，不仅其所有权受到法律保护，而且商业银行还有为储户保密的义务。银行为储户保密的内容包括：储户的姓名、住址、账号、存款种类、存款金额及期限、支付方式、印鉴式样、委托银行托收的款项以及其他一切有关存款、取款的情况。《个人存款账户实名制规定》中进一步规定，对金融机构工作人员违反规定泄露个人存款情况的应予以严肃处理，由此造成严重后果的，要依法追究法律责任。如果存款人发现金融机构工作人员违反法律，泄露储蓄存款账户的情况，可以向上级部门举报，也可以依法向法院提起民事诉讼，维护自身的合法权益。

　　但是，银行对客户的保密义务是相对的，银行在下列情况下可以解除其保密义务而负披露义务。

1．法律强制披露。根据中国现行法律，人民法院、人民检察院、公安机关、税务机关在执行职务时可以按照法律的规定获取客户的有关资料。根据法律规定，在被执行人未按照执行通知履行法律文书确定的义务时，人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况，有权冻结、划拨被执行人的存款，但查询、冻结、划拨存款不得超出被执行人应当履行义务的范围。人民检察院、公安机关根据侦察犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款。税务机关在强制纳税人纳税时，可以核查其账户。税务机关在行使该职权时，需专人负责，凭全国统一格式的检查存款账户许可证明进行，并有责任为被检查人保守秘密。

2．为银行自身利益而披露。在银行与客户发生纠纷而提起诉讼时，银行为了其自身利益，不可避免地要披露该客户账户的某些细节。如当银行向客户发出通知，要求客户偿还透支，该通知就需要写明该客户透支的金额。在这种情况下，客户不能继续要求银行对其负有保密责任。因为银行如不披露客户的有关情况．就无法对客户提起诉讼，从而无法维护自身的利益。

3．经客户明示或默示同意而披露。经过客户明示同意向需要了解其账户情况的担保人或生意上的合作者披露客户账户的全部或部分详细情况。这一点，在银行的实际操作和实务中极为常见，实际中，经常采用的较为妥善的做法是安排客户、银行、担保人或合作者三方联席会议，银行在客户在场的情况下，向担保人、合作者提供其所需的有关客户的资料。这种方式，既可以保证银行的披露符合客户利益，又不违反为客户保密的义务。

　　银行与客户或储户的合同暗示了银行或银行的雇员不可以披露与客户或储户账户有关的任何信息。[1]尽管我国现行的法律法规都在强调保护存款人的秘密，但都规定的较笼统，在存款实名制实施后，将会暴露出严重的法律问题。比如当事人有犯罪嫌疑时，法院或检察院可以对其存款账户情况进行调查；发生了经济纠纷的两方，或者经济谈判的双方，按照商业原则，都有权了解对方的银行往来账目情况；但是储户信息可披露到什么程度，经过什么级别的授权，我国法律都没有明确的规定。如《税收征收管理条例》规定，税务机关可以查询个人储蓄账户；《海关法》也规定，海关机关可以查询、冻结、扣划个人储蓄账户。但是税务部门和海关是否可以任意要求银行出示客户的资料?而银行又在怎样的范围内提供客户的信息? 再比如我国《刑事诉讼法》第48条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关机关和个人收集，调取证据。有关机关和个人应当如实提供证据。”但是银行是否应当将其所了解到的关于客户的所有信息都予以披露?

　　从以上规定可以看出，建立个人信用信息体系涉及到社会信息公开化和保护个人隐私权的双重要求，而这两个要求是存在内在矛盾的。在收集和使用个人信息的过程中，可能会引发个人与政府、个人与征信机构、用户与客户以及善意使用和恶意使用、信息的准确性等等问题。所以，在出台或修改相关法律时，一定要照顾到各种利益主体的权益，考虑到各种行为细节，方能避免发生太多的矛盾。而在各种利益主体中，提供信息的个人是相对较弱的一方，他们的权益是需要特别保护的。银行等行业需要制定相应的规定，明确哪些个人信息可以公开，哪些应该保护。存款人也有充分了解自己的信息、修改自己错误信息的权利。只要存款人提出申请，银行就有义务将存款人个人的信用记录等信息公开，存款人也有权利要求单位或者银行更改错误的个人信息。

　　在完善对个人信息保护方面的法律完善上，国外大多数国家都有关于银行保密的法律，对银行保密义务的范围加以明确，比如保密信息的范围、受保密义务约束的人、保密义务的例外等。在英国，保密义务主要是通过判例来实现的，但也不排除成文法，如1879年通过1979年修改的《银行业账簿证据法》(Banker ′s Book Evidence Act)就对诉讼中如何使用银行记录作为证据作了非常详细的规定。

　　美国在1970年通过了《银行保密法》，承认了银行为储户保密的原则，明确了中央政府为防止金融犯罪，在特定情况下联邦机构可以接近储户资料。联邦政府还专门成立了CTR，即货币交易报告办公室，专门分析不正常的存款流动。1978年美国又通过了《金融隐私权法》，该法律规定联邦调查机构可以得到信息，但是绝对不能把信息传给另外的政府机构，即使是税务机构也不行，把联邦机构调查储户的权力严格限制在对付金融犯罪的范围内。

　　法国也是通过判例和成文法对银行的保密义务予以完备的规定。法国的有关法律就规定，税务人员的权力限于要求提供书面材料；海关可要求银行提供银行持有的书面材料，但限于与海关调查的具体案件中有关的书面材料，而且按照1977年法国最高法院对海关法典的解释，海关不得向银行进行脱离案件的一般性调查。 

　　在我国，实行了存款实名制后，为了对存款人的保密性提供法律保护，使广大居民对银行充满信心，应该借鉴国外立法的先进经验，对这些问题进行相对统一的规定，比如制定银行保密法。首先要规定银行保密的内容，客户的哪些相关信息是保密的，然后规定银行不保密的原则，以及限制性的条款，比如披露到什么程度，以什么方式披露，第三是银行职员及相关人员违反了银行保密法后的处罚。

[1]［美］阿丽塔•L•艾伦、理查德•C•托克音顿，冯建妹等译，《美国隐私法一一学说、判例与立法》，中国民主法制出版社，2004年版，第97页。