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一、中小企业信用担保的意义
信用担保，又称信用保证，是指保证人以自己的信用确保信用活动的债权人的权利得以实现的法律制度。实质上，信用担保（信用保证）就是“保证”。大陆法系中的“保证”有两种方式，即“一般保证”和“连带责任保证”。英美法系有“担保”和“保证”区分，但其所说的“担保”和“保证”都是指大陆法系的“保证”，“担保”即为大陆法系的连带责任保证，“保证”就是大陆法系的“一般保证”。保证这种担保方式，在现代经济生活中，有许多具体变化，出现了一些新的方式或做法，但在基本原理上并未对保证构成全新的突破。[1]
在现代企业结构中，大企业无疑是国家的经济命脉，但中小企业的实力也是不可忽视的。中小企业是指相对于大企业而言，资产规模、人员规模与经营规模都比较小的单位。中小企业是一个非常复杂的概念，中小企业在不同的国家有不同的规定，即使在同一个国家，在不同的历史时期、不同的产业部门也有不同的标准。美国 1953 年颁布的《中小企业法》规定：凡是独立所有和经营，并且在某一事业领域不占支配地位的企业均为中小企业。英国在 1971 年公布的波尔顿委员会报告中认为称之为小企业的企业须具备三个特征：（1）小企业在市场上占有较小的份额。（2）小企业是由其业主或一部分业主亲自管理的，而不是通过正式的管理机构来管理的，所有权和管理权的合一，是许多中小企业十分重要的组织特征。（3）从小企业并非大企业的一个组成部分这点来看，小企业是独立的，因此，它的业主在进行重大决策时不受外部控制。日本在《中小企业信用保险法》第2条中，规定“本法所称‘中小企业’，不仅包括资本或出资总额及经常雇用人数两个指标，而且不同的行业有不同的标准；不仅包括制造业、批发和零售业，而且包括农业、森林、医疗、卫生、内航海运等；不仅包括单个企业，也包括协作组织、联合会等”。同时，该法还特别突出经常雇用人员在5人以下的“小企业者”，并注重对“现代化相关中小企业者”和“破产相关中小企业者”作了解释。关于这方面的叙述占全法篇幅的1/3。日本在《中小企业信用保险法》中对该法适用的中小企业范围作如此详细的规定，不是没有原因的。因为，在国外同是一个国家即使同样是关于中小企业的法律，各自都有自己的适用范围．也就是说各种法律不使用同样的中小企业界定标准。例如在1967年修改的《相互分行法》中．就将中小企业的适用规定为从业人员在300人以下、资金在2亿日元以下者。[2]
根据我国国家经贸委和国家统计局 1999 年 11 月制定的企业类型划分标准，中国的中小企业是指年销售收入和资产总额均在 5 亿元以下的企业，其中中型企业是指年销售收入和资产总额均在 5000 万到 5 亿元的企业，小型企业是指年销售收入和资产总额均在 5000 万元以下的企业。2000 年中期，又对此标准作了进一步的解释，根据企业所处的不同行业划分了不同的标准。
我国是劳动力大国，也是中小企业的汪洋大海。中小企业不仅肩负着发展经济的重任，而且肩负着就业、社会保障、城乡协调发展等社会责任。中小企业逐渐成为推动技术创新、增强经济活力潜在的中坚力量。我国中小企业在促进经济增长、增加就业机会以及推动技术创新等方面发挥着越来越重要的作用。与此同时，中小企业融资难的问题也越来越突出。中小企业的资金来源主要分为三大部分：权益融资、债务融资和内部盈利转化。大量研究表明，中小企业通过发行股票融资比较困难。20 世纪 30 年代初，英国议员 Macmillan 在向英国国会提供的关于中小企业问题的调查报告中（Macmillan’s report，1931）就提出了所谓的“金融缺口”问题。Macmillan 发现，企业需要的外源资本数量少于 25 万英镑时，他们将很难在资本市场上筹到资金。 [3]然而，对于很多规模较小的企业来讲，由于其自身条件的限制，甚至无法获得银行信贷，只能依靠企业主的自有资金或向亲戚朋友借款来满足其生存与发展的资金需求。造成中小企业融资困境的原因，既有政策不适用等宏观层面的、外部的因素，也有中小企业自身条件所限的微观层面的、内部的因素。近年来，尽管各级政府、金融机构乃至企业自身不断努力，使得中小企业融资难的问题得到了一定程度的缓解，但多数中小企业仍然存在资金缺口，处于所需资金无法满足的状态。
根据 2003 年世界银行投资环境局对全球 120 多个国家投资环境的调查，在影响中小企业（主要指新兴私人企业）融资效率的因素中，信贷人权利保护的重要性，远远超出了信用体系、金融机构数量、利率市场化等其他外部条件。 [4]
我国银行也出于信贷资金安全的考虑，对中小企业的信贷极为严格和审慎，据国家经贸委综合司2001年末的一次调查显示，当前银行信贷资金主要向个人贷款和建设项目集中，对工业贷款的份额减少。在对工业贷款的份额中，信贷资金集中于优质大企业和垄断性行业。90%的新增工业贷款投向数量不足5%的AA级以上大型优质企业，更多的资金被发放到电力、电信和烟草等垄断行业，而对中小企业，银行并没有真正敞开大门。[5]
为了改变这一银行“惜贷”现象，支持中小企业发展，中国人民银行近年来采取了一系列有针对性的具体措施，在1998年6月的《加强对中小企业信贷服务的通知》中，人民银行就要求各商业银行成立中小企业信贷部，并先后三次提高中小企业贷款利率上浮的幅度，以增强银行贷款的风险管理能力(从2004年1月1日起可在基准贷款利率上浮70％)，鼓励银行开展中小企业信贷工作。
应该说，这些政策取得了一定的效果。截至2003年6月末，中国中小企业贷款余额6．1万亿元，占全部企业贷款余额的51．7％，同比提高0．7个百分点；中小企业新增贷款6 558亿元，占全部企业新增贷款的56．8％，比同期大型企业新增贷款占比高出28．2个百分点。[6] 然而，对于中小企业而言，这种以大国有银行为主体的融资制度安排存在巨大的利息与交易成本，费用高昂，进而这种带有一定政策性支持的银行信贷的发放对象目前主要仍是一些达到一定资产规模并有较高信用等级的中小企业，无法真正覆盖整个中小企业群体。
增强银行的中小企业信贷发放动机，增加中小企业银行融资的可得性是中国目前最主要的政策取向。为了实现这一目的，中国政府采取了双重措施：一方面是大力推进现有中国商业银行内部机构以及业务的变革；另一方面则是建设、强化信用担保体系，为中小企业信贷的扩张构建一个政策性外部支撑体系。担保业从面向中小企业的融资担保起步并迅猛发展。20世纪90年代中期以来，在推进市场经济改革过程中，我国中小企业“融资难”问题引起了社会的普遍关注，受到我国政府的高度重视。为增强这些企业的融资能力，建立专门的担保机构以帮助其解决自身的信用不足，成为各级政府扶持中小企业发展的重要措施。据不完全统计，目前，我国中小企业信用担保机构已接近1000家。中小企业互助担保机构和从事中小企业担保业务的商业担保机构也超过100家。 [7]这些担保机构基本上都是以所在地区的中小企业为服务对象的。
担保的核心作用在于信用增级，从而增加双方交易的机会。 [8]一般理论分析告诉我们，通过建立中介机构行使信用担保的职能可能是解决金融交易中信用不足而产生的金融阻塞问题的有效途径之一，特别是对于众多难以通过资本市场等途径获得金融支持的中小企业来讲更是如此。中小企业由于规模有限难以提供充足的抵押品，也不可能有足够的资产净值，除了极少数高科技企业外，大量中小企业也都与资本市场的直接融资无缘。信用担保是由信用担保机构与债权人约定以保证的方式为债权人提供担保的。当被担保人不能按合同约定履行债务时，由担保人进行代偿，承担债务人的责任或履行债务，这是一种信誉证明和资产责任结合在一起的金融中介行为。可以看到．信用担保实质上发挥了类似于抵押物的作用，在资金需求者抵押物品不足、缺乏信用记录的情况下，通过第三方的介入，减少交易风险，弥补信用不足可能造成的金融堵塞。 [9]
信用担保制度是发达国家中小企业使用率最高且效果最好的一种金融支持制度。信用担保是一种信誉证明和资产责任保证结合在一起的中介服务活动，它介于商业银行和企业之间，担保人对商业银行做出承诺，对企业提供担保，从而提高企业的资信等级。通过构建中小企业信用担保体系，可以建立中小企业与银行之间良好的关系，提高中小企业的信用程度，推动信用制度的改革与发展。
担保制度融通资金的功能，可积极推动整个社会经济向前发展，显然是一种积极的功能性手段。特别是在现代社会，商品生产经营者所需要的大量资金必须向银行借贷。利用自己的财产去获取银行信用并融通资金，已是经济发展的必然要求。因此，近现代各国的担保制度无不呈现出由单纯的债权保全手段向融资手段发展的轨迹。担保法中各种新制度(如最高额抵押、证券抵押、财团抵押等)的产生，正是社会经济模式的变动对担保制度融通资金功能需求的结果。担保制度的这种新发展，从根本上实现了企业资本家与金融资本家的有机结合。因此融通资金的功能成了现代担保制度确立的又一重要原因。
信用担保制度作为我国中小企业服务体系的一个重要组成部分，是疏通中小企业融资渠道，促进银行及其他金融机构对中小企业进行融资并支持其发展的重要途径。中小企业信用担保体系近期内主要是解决中小企业融资困难问题，长期目标是促进中小企业的健康发展，充分发挥中小企业在扩大就业、增加财政收入、促进技术创新以及推动国民经济发展等各方面的作用。
二、我国中小企业信用担保现状
我国的中小企业信用担保工作大致经历了探索、规范和完善三个阶段。1993年，国家经济贸易委员会和财政部共同发起并经国务院批准，创建了我国首家全国性专业担保机构――中国经济技术投资担保公司。从此，专业担保开始介入我国信用市场。
1998年10月，全国推动中小企业发展工作领导小组确定，将解决中小企业“融资难、担保难”问题作为椎动中小企业发展工作的突破口。同年12月，全国经贸工作会议决定着手组织开展“全国中小企业信用担保体系试点”。随后，试点工作即在江苏镇江、山东济南、吉林长春、北京、安徽铜陵及河南、内蒙古等地陆续展开。
国家经贸委于1999年6月14日下发了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，就试点的指导原则、模式体系、担保机构的资金来源、职责与程序、协作银行、风险控制及责任分担、内外部监管及其组织实施等作了明确规定，中小企业信用担保体系试点工作开始步入规范阶段。
2000年8月24日，《国务院办公厅转发国家经贸委关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见的通知》发布，这是建国50年来、改革开放20年来国家第一个专门针对中小企业发展有关问题的文件，该文件还专章规定了信用担保一节，并明确提出了加快建立和完善全国中小企业信用担保体系的要求。至此，试点工作进入体系完善阶段。<br><br> 根据国家经贸委的意见，我国中小企业信用担保体系试点以“选择重点，规范操作，总结经验，稳定推进”为指导思想，严格遵循“支持发展与防范风险相结合” 、“政府扶持与市场化操作相结合” 、“开展担保与提高信用相结合”等原则，积极构建“一体两翼三层”担保体系，即以纳入试点体系的中小企业信用担保模式为主体，以专业担保和企业互助担保为两翼（对主体的补充），建设中央、省、地市三个层面的担保体系。 [10]
从1993年开始，我国专业担保机构从无到有，经过10多年的发展．已经初步形成了一个特定的行业，其资金来源从较早的以政府出资为主，逐渐转变为以股份制企业、民营机构和社会自然人出资为主。政府在改善企业融资环境和推进贷款担保机构建设方面发挥了重要的作用。截至2001年6月底，全国已有30个省(自治区、直辖市)共建立担保机构260个。其中有18个省市初步建立了再担保机构，有的已开展再担保业务。 [11] 截止2003年6月底，我国已经设立各类中小企业信用担保机构近1千家，筹集资金287亿元人民币。[12]据统计，到2005年初，我国各种类型的担保机构已经超过4000家，募集各类担保资金950亿元，预计可为各类企业提供5000亿一9000亿元的担保支持。[13]
三、国外中小企业信用担保的法律规制
虽然各个国家或者地区的企业数目多少有别，但无论在任何国家或者地区，中小企业几乎都能占当地企业总数的90%以上，有些甚至高达99%。 [14]为解决中小企业贷款难、寻保难问题，当前全世界已有48％的国家和地区建立了中小企业信用担保体系。日本、美国、德国、加拿大及我国的台湾、香港地区均分别于1937年、1951年、1953年和1960年成立了中小企业信用担保机构。建立中小企业信用担保体系已成为各国扶持中小企业发展的通行做法。[15]世界上第一个国际性中小企业信用担保区域性组织是1994年成立的欧洲投资基金。[16]
与产业革命初期一样，在进入到垄断资本主义阶段后，日本企业结构中绝大部分还是中小企业。 [17]在世界各国中，最早开始建立企业信用担保体系的国家是日本。日本于1937年就成立了地方性的东京都企业信用保证协会。1958年，成立了全国性的日本企业信用保险公库和全国企业信用保证协会联合会，形成了中央与地方共担风险、担保与再担保(保险)相结合的全国性企业信用担保体系。 [18] 中小企业保险公库是特殊法人，由中央政府拨款提供资本金。信用保证协会是特殊法人的公共机构，以贯彻政府支持中小企业发展的产业政策为宗旨，不以盈利为目的。
日本在中小企业的宏观管理方面的法律在世界上也是比较健全和完善的。日本关于中小企业的法律法规有50部之多。如《中小企业基本法》、《中小企业振兴法》、《中小企业信贷保护法》、《中小企业信用保险公库法》、《中小企业经营领域调整法》等。其中1950年颁布的《中小企业信用保险法》，奠定了日本中小企业信用担保体系的法律基础。《中小企业基本法》是中小企业的“宪法”，贯穿于所有中小企业制度的设立和运作。《中小企业信用保证协会法》与《中小企业信用保险公库法》规定了信用保险公库和担保基金会的职能运作和担保规则等。 [19] 其中二战之前出台的有9部，其余为二战以后出台的。1999年，日本修改了《中小企业基本法》，把政府的中小企业政策定位由过去的“纠正同大企业的差别”，改为“培养、发展多样的、有活力的独立的中小企业”。
日本与世界其他国家不同的一点是实行双重担保体制，即在信用保证制度之上，又增加了信用保险制度。在日本，信用保险制度的执行机构是中小企业信用保险公库，该机构运营资金主要由政府出资。根据日本《中小企业信用保险法》的规定，日本中小企业信用保险实行包括保险制，即当信用保证协会对中小企业贷款进行担保时，只要担保项目符合信用保险公库的保险条款，则该项担保保险合同自动生效。通常，信用保证协会向信用保险公库交纳相当于担保费收入40%的保险费，当担保债务出现代偿损失后，则后者要向前交付相当于代偿损失70%的保险金。如果代偿后债权最终回收，前者要将其中的70%返还给后者。
1958年，日本对《中小企业信用保险法》重新修改，将信用担保体系和信用保险体系理顺，避免对中小企业金融服务的重复规定。1972年，日本又对《中小企业信用保险法》作了修改。修改后的《中小企业信用保险法》共有14条，规定了立法的目的、适用对象、保险关系自建立、保险借款额度、保险事故的确认、保险关系契约的签订、保险比例保费、保费收取的期限，对代赔的追偿、保险金的缴纳、对担保机构违法乱纪行为的处罚、对破产企业的处理等问题也作了明确的规定。
《中小企业信用保险法》第３条主要规定了保险机构与信用保险公库之间的契约关系。从“第三条之一”到“第三条之七”共分七款．分别为一般保险、无担保保险、特别小额保险、公害防止保险、能源对策保险、新技术保险、现代化保险等保险种类，每款又有3到4项，分别对契约关系的形成、借款额度、保险比例等问题作了规定。关于这方面的文字几乎占全法篇幅的l／2。
日本颁布《中小企业信用保险法》3年之后，即1953年颁布了《信用保证协会法》，1958年作了修改。修改后的《信用保证协会法》分总则、设立、管理、业务、解散及清算、监督、杂则、罚则等8章，共42条。而且还有《附则》(包括9项)、《信用保证协会施行令》(2条)、《信用保证协会法施行规则》(共1l条)。
自1937年东京信用保证协会首创以来，日本的信用保证制度已经有六十多年的历史。这些年来，日本经济曾遇到很多困难。但信用保证协会一直在支持着企业的发展。日本的信用保证协会设立于全国47个都道府县及5个主要城市共52个地区，与地区经济保持着密切联系，同时又各自独立地向各地区内的企业者提供信用保证。截至2000年3月31日止，全国的信用保证协会已有52家，现在，每两家企业中便有一家使用保证。可以说，对企业来说，信用保证协会已经成为其发展的不可缺少的一环。
信用保证协会的基本财产，包括国家和地方政府的财政支援、金融机构的一些出资和信用保证协会收支差额累积的内部资金。这些基本财产成为保证的最终担保。其中国家占59％，地方政府占24％，金融机构占17％。其次，作为财政支援的一种形式，还有国家、地方政府对信用保证协会提供的极为低息的贷款。信用保证协会将从国家、地方政府借来的资金存入金融机构，用以推动金融机构进行有保证贷款及降低贷款利息。
日本保证协会对申请保证的贷款，实行全额保证，即100%保证。 [20] 作为被保证人的中小企业，如果不能履行偿还债务义务时，信用保证协会要代替中小企业者向贷款的金融机构偿付。进行代替偿还后，信用保证协会从中小企业综合事业团领取保险金。保险金为代替偿还额的70％或80％。进行代替偿还后，信用保证协会代替金融机构成为该中小企业者的债权人，以后将从该中小企业者收回代替偿还额。收回的代替偿还额要根据保险金补充率的比例退还给中小企业综合事业团。日本“信用保险”制度由国家全额出资的企业综合事业团承担。为担保提供的保险准备基金除每个项目收取的保险费外，全额依靠国家支援。企业综合事业团从信用保证协会按每个项目收取保险费、对代替偿还项目支付保险金。从“保险收支”情况看。一直是保险金支付额超过保险费收入。近两年每年都出现了大量赤字，已经动用了保险基金，动用部分的基金全额由国家补充。日本靠信用保险制度支持的信用保证制度，从世界范围看是没有先例的。
日本信用保证协会现在正着手建立能迅速、准确评估风险的“企业信用风险信息数据库”。该数据库是能对企业的信用能力进行可靠性评估的，以信用保证协会等政府方面及民间金融机构拥有的信息为基础进行信用风险评估的系统。 [21]
日本《中小企业信用保险法》、《信用保证协会法》、《中小企业信用保险公库法》这三部法律构成了中小企业信用担保立法的基本框架。除此之外，为推动法律的实施，日本各相关省厅又颁布了一系列政府施行令和施行规则。这些法律、法规都规定得很细，对信用担保机构的内部管理体制、财务制度、信息披露、管理机构及其权限、经营范围、处罚事项、风险控制方法、担保对象等都作了明确规定，既有总的原则，又有实施细则，并且根据形势的需要，不断加以完善，为中小企业信用担保创造了有法可依的制度环境。
美国在20世纪40年代就成立了中小企业委员会，专门讨论和解决中小企业发展中的问题。为扶持中小企业的发展，解决中小企业融资难的问题，1953 年 7 月，美国国会通过了第 163-83 号公法即《中小企业法》，该法从企业的人数和企业的产销量方面规定了划分中小企业的具体标准，以便政府赞助中小企业筹措资金和提高管理水平。《中小企业法》在取消复兴金融公司的同时，授权联邦政府建立一个具有试验性质的“中小企业管理局”，在中小企业局(SBA)成立之后，中小企业信用担保业务也随之开展起来。
1958 年 10 月美国国会又对《中小企业法》进行了修改，明确了小企业管理局的地位，规定其为永久性的联邦机构。为更好地解决中小企业融资难的问题，美国进一步制定了《中小企业融资法案》、《机会均等法》、《中小企业投资法》、《中小企业投资经济政策法》、《中小企业投资鼓励法》等法案，依据这些法规，形成企业信用担保制度，对贷款条件、担保金额和担保费用、贷款利息、政府执行机构的职能等都作了明确和详细的规定，用立法的形式强化对中小企业的融资服务。这些法律都表明了政府应当帮助、劝导、扶持和保护中小企业，形成了政府一直延续至今的对发展中小企业的基本政策措施。
1964 年国会通过的《机会均等法》是最具有代表性的立法。该法为确保中小企业的贷款权利提供了法律依据。《机会均等法》规定，制定一项新规划以向中小企业以及寻求创建中小企业的个人提供资金援助，该项规定被称为“机会均等贷款”，由小企业管理局管理，向贫困者以及在社会上和经济上处于不利地位者经营的中小企业或试图经营中小企业者贷给只需间接担保的 2.5 万美元小额贷款，或由小企业管理局提供 100%的担保向私人金融机构借款，期限最长可达 15年。该法规定了商业借贷机构对申请贷款创办企业的个人或规模较小的借款企业不得实行歧视性政策，以保证中小企业能够获得公平待遇。为了鼓励金融机构支持小企业，允许经济条件差的区域银行在给本地小企业贷款时，可以贷大于存，不允许按贫富条件区别贷款，同意给小企业贷款利率适当上浮。这些措施对鼓励银行扩大对中小企业的贷款规模起到了积极作用。
1977 年的《社区再投资法》是鼓励金融机构向所在社区居民及中小企业融资的专门法律。其主要措施包括：第一，监管机构定期将各金融机构满足其所在社区信贷需求的记录公之于众；第二，监管机构在评估各金融机构申请联邦特许、向存款保险公司申请存款保险、申请总行迁移或建立和迁移分支机构、申请收购其他机构时，都要首先考虑该机构执行本法的业绩以决定批准与否。该法实施以来最突出的作用是，社区银行将其在本地区吸收的存款资金继续投入到其较为了解的当地中小企业和市场，这对于缓解社区中小企业资金需求紧张、繁荣社区经济发展等方面发挥了重要的作用，特别是对于那些由于外地资金不易流入导致的资金紧张的经济欠发达地区中小企业融资，有很好的缓解作用。<br><br> 根据《小企业法案》，SBA是美国联邦政府的代理机构，负责执行和管理小企业担保贷款计划。SBA对贷款企业的担保不实行全额担保，它根据小企业的融资额提供85一90%的担保，对15．5万美元以下的贷款提供90%的担保；对15．5一75万美元的贷款只提供85%的担保，最高担保额为75万美元。 [22]
另外，美、日、韩等国家及我国台湾地区都建立了对中小企业和贷款银行的信用评价制度，将信用等级的高低与能否提供担保以及担保金额的大小直接挂钩。
从总体上说，无论是英美法系还是大陆法系国家，中小企业信用担保都主要以制定法为主，其立法模式大体上可以分为两种：一是专门立法，即以单行法律法规形式加以规范。大陆法系国家如日本、德国是采用专门立法即单行法律的模式．并且形成了一个相对独立、系统的较为完整的法律体系。例如，日本的《中小企业基本法》为中小企业的基本法，贯穿于所有中小企业制度的设立和运作，《中小企业信用保证协会法》和《中小企业信用保险公库法》规定了信用保险公库和担保协会的职能、运作和担保规则等，与此相配套还颁布了《信用保证协会法施行令》和《信用保证协会施行规则》。二是在中小企业法中直接加以体现，即在中小企业立法中加入有关中小企业信用担保方面的法律规范，例如，美国《小企业法》对信用担保计划的对象、用途、担保金额和保费标准等都做出了明确的规定，是对美国信用担保机构进行法律规范和保障的主要法律依据。
虽然各国在立法形式有所差别，但无论是大陆法系国家还是英美法系国家都重视中小企业信用担保制度的作用，并在立法上对信用担保的对象范围、内容、种类、程序、范围、收费、基金募集、代偿、损失补偿、担保各方的权利与义务等一系列问题做出了明确的规定，并且这些国家中小企业信用担保方面的立法大都较细，可操作性强，法律之间相互配套、衔接，这为充分发挥信用担保的作用和信用担保的健康持续发展奠定了良好的基础。通过立法为信用担保体系提供良好的法律环境，极大地促进了中小企业的发展。
四、我国中小企业信用担保立法完善
中小企业信用担保的制度问题，主要是立法问题，即以法律的形式将中小企业信用担保的基本制度问题确定下来。从企业自身情况看，中小企业规模小，自有资金小，意味着融资风险系数大，金融交易成本高，这些都不利于中小企业从金融市场筹集资金。金融市场在分配社会资金时，不是万能的，中小企业是金融市场上的弱势群体，仅靠市场机制的作用，难以满足其发展的资金需要。既然金融市场存在缺陷，那么处于市场之外的政府有必要发挥宏观调控的职能，予以纠正。
发达国家信用担保的成功经验表明，政府对中小企业担保机构的扶持应体现在立法上，即为中小企业贷款担保体系的构建提供法律依据，创造良好的外部环境，把担保机构纳入行业管理，用法律的形式保障和规范担保机构的各项行为，而不是过多地干涉信用担保机构的具体运作。与国外相比，中国目前还缺乏支持中小企业融资的完善的制度。无论是相关的法律法规、信用担保体系、多层次的资本市场体系，还是有助于融资创新的制度建设，都有待于进一步加强。没有完善的制度，就无法保证交易成本的降低和交易的顺利进行，进而导致中小企业融资难的困境。毋庸置疑．相应法规的滞后，显然已成为我国信用担保体系建设的瓶颈。
由于中小企业信用担保业在我国刚刚起步，大多数担保机构普遍存在资本实力不足、业务规模小、主营业务亏损、自身信用不足问题。 [23] 因为缺少对民营担保公司进行监管的法律法规，导致一些民营担保公司脱离了中央银行的监管体系。形形色色的专业担保机构林立。有的民营担保公司不顾自身资本金的大小，任意扩大担保贷款倍数，或者在没有设立健全的信用审核机制的基础上，随意对贷款进行担保，加大了管理和风险防范的难度。还有的担保机构“不务正业”或者从事一些不规范或者高风险的行为，如担保基金进入股市、担保基金发放甲类委托贷款、担保基金被大股东挪用或者假借担保名义，实为母公司从银行套取资金等。以上担保基金一旦形成风险，担保公司的担保资格将受到考验，使金融机构信贷资产风险隐患增大。
我国中小企业融资问题的严重性和紧迫性，使得信用担保快速增长，而目前，我国信用担保方面出现的许多问题需要法律规制。所以必须抓紧建立健全我国的信用担保法律制度。
我国已出台的促进中小企业发展和促进中小企业信用担保开展的法律法规及相关政策规定，如《担保法》、《中小企业促进法》、《关于进一步改善中小企业金融服务意见》、《关于加强和改进对中小企业金融服务的指导意见》、《关于进一步加强对有市场、有效益、有信用中小企业信贷支持的指导意见》、《关于建设中小企业信用担保体系试点指导意见》、《中小企业融资担保风险管理暂行办法》等等。各级地方政府也就中小企业及信用担保体系建设制定了若干政策、指导意见和规定。这些法律法规构成了中小企业发展及融资的政策法律体系。但是这些法律法规主要针对政策性担保机构，适用范围比较窄，不能为中小企业信用担保的发生及中小企业融资提供有力的法律依据。同时，缺乏相配套的法律政策，整个法律政策显得过于单薄，执行时遇到了许多障碍和空白点。
2002年6月，《中小企业促进法》颁布，2003年1月1日开始生效。这是我国建国以来第一部关于中小企业的法律，是一部开创性的法律，它对我国中小企业的健康发展产生着深远的影响。[24]《中小企业促进法》在我国历史上首次以法律的形式确认了对中小企业的扶持和帮助。
中小企业信用担保机构是专门从事信用担保活动的市场主体，需要以法律的形式明确其市场准入的条件、法律地位、权利义务、运作方式和法律责任等。但《中小企业促进法》却没有对上述各项进行详细规定。正如有学者指出的：促进法对中小企业信用担保的规定只是从宏观上对其进行规范，并没有实质性的措施。这些法律条文从其本身看，更像政策性文件，而不是规范性文件。 [25]
担保业的准入制度缺乏法律的规范，担保机构失去制约，担保公司从事的业务范畴是属于金融类企业的业务范围，但是却没有相应的监管部门对其行为进行约束和规范。法律的空白，会给担保公司自身和整个社会的信用体系都带来极大的不稳定性。
我国目前现有的关于规范中小企业信用担保的法律法规对于担保机构的市场准入和退出、人员从业资格、内控制度、担保业务范围和种类、贷款担保责任承担、与一般企业法人担保行为的区别等问题规定的不够明确，使得担保机构及其业务发展受到一定程度的影响。信用担保机构的设立、运作、发展，虽然可以按照己有的民商法律规则进行，但作为一个对中小企业的发展，对国计民生有重要影响的新生行业，应该有相对应的单行法律法规进行调整。另外，信用担保机构普遍存在实力不如银行，而又要面对比银行贷款业务更为棘手的难题，必然长期倚赖国家产业政策的倾斜，而有关的产业政策最终要以法律法规的形式出现，才能将其作用发挥到较好的水平。
《中华人民共和国担保法》是与中小企业信用担保最相近的法律。该法对担保的基本问题都作了规定，作为担保通则，当然也适用于中小企业信用担保。但是，这部法律没有、也不可能突出中小企业信用担保的特点，中小企业信用担保的许多政策都没有、也不可能涉及。应当说中小企业信用担保有自己的特殊规律性，它之所以与一般担保不同．是由于政府将信用担保作为一项重要政策，运用它为促进中小企业发展服务。因此，需要在《担保法》的基础上．对中小企业信用担保专门立法。
中小企业信用担保机构属于专业信用担保机构，它应当得到专门的法律法规的必要支持和调整。目前我国《担保法》的调整对象是一般企事业法人或自然人的非专业担保行为，规定了一般担保行为，而针对专业担保机构的市场准入与退出、业务范围与种类、从业人员资格、财务及内控制度、行业自律及政府监管等问题尚无明确规定，以致在实务中无章可循，这对信用担保机构的发展显然是不利的。因此，应出台一些具体的法规、条例以改善这种局面，完善中小企业发展和融资的法律制度建设，可以建立相应的担保公司条例，以规范担保公司的行为。相应的担保条例的出台，可以激励和约束担保公司的行为，促进其更好地为中小企业提供资金支持。
全国人大制定的《中小企业促进法》第１９条规定，中小企业信用担保管理办法由国务院另行规定 。“国务院有权制定作为法律渊源的行政法规。宪法规定，制定行政法规要以宪法、法律为依据，且不得与相之相抵触。国务院还可根据全国人大常委会的特别授权，进行授权立法。” [26] 中小企业信用担保法是《中小企业促进法》中关于信用担保原则性规定的具体化。中小企业信用担保法由国务院制定，属于行政法规的范畴，其法律效力高于国务院各部门规章，从而改变目前中小企业信用担保多部门立法的状况。
中小企业信用担保法的主要内容应当包括中小企业信用担保机构的模式与业务程序、中小企业信用担保基金的建立、银行在中小企业信用担保中的地位与作用、担保关系的形成、对担保机构的资格认定、准入制度、行为规范、法律责任、风险分担等方面。
从国际经验和我国实践看，中小企业信用担保只是整个信用担保体系的一个部分，其效能依赖于其他相关部门，如立法的配合、银行的配合和企业的配合等，其中相关立法的配合是基本前提。目前，我国中小企业信用担保配套法律法规矛盾冲突问题突出。在国家经贸委1999年下发了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》以后，一些地方政府也制定了有地方特色的行政规章，以及规章以下的规范性文件来调整本地方的信用担保活动。然而在这些行政法规、规章、规章以下的规范性文件之间，以及它们与《担保法》、《公司法》等法律之间产生的矛盾和冲突，既不利于我国法制的统一，也不利于中小企业信用担保的发展。例如，对中小企业信用担保机构的组织性质、法律地位、行业主管部门的定位，目前有关的规范性文件存在许多自相矛盾之处，对它的管理也存在着许多混乱。如中国人民银行在1994年印发的198号文件中规定“信用担保公司属金融机构”，中国人民银行为融资担保业务的监督管理机关，履行按规定审批担保机构的设立、变更、终止其业务范围的职责。而国家经贸委1999年6月颁布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》中规定信用担保公司属非金融机构，同时这个文件还规定省以下设立的中小企业信用担保机构要报经省级经贸委批准或备案。另外，财政部也认为自己是中小企业信用担保主管机关。这些混乱的法规，必然造成操作中的混乱。
中小企业信用担保法应包括中小企业信用担保机构的法律地位、活动原则、资金来源、组织机构、权利义务、法律责任、经营活动、风险控制、监督管理等内容。如果采取行政法规形式，立法程序相对简单，也便于根据实际工作的发展进行修改。同时，我国应出台《中小企业基本法》、《中小企业信贷法》等等与信用担保配套法律，有助于明确政府对中小企业的政策方针及政府各部门在扶持中小企业发展中应担负的责任，特别是金融机构在担保业务中所承担的出资义务和风险分担责任。由于担保机构目前还带有较强的扶持中小企业的责任的性质，在经营上呈现出高风险、低回报的特点，在业务上还不具备盈利的条件，因此政府有必要通过立法形式解决中小企业担保资金筹集、补偿上的财政问题。
注释：
[1]肖国后、孙鹏：《担保法律制度研究》，法律出版社，1998年版，第18页。
[2]陈乃醒：《中小企业经营与发展》，经济管理出版社，1999年版，第5页。
[3] 李扬、杨思群《中小企业融资与银行》，上海财经大学出版社，2001年版，第 57 页。
[4] 世界银行报告：Doing Business Report 2004, 第 124 页。
[5] 伍仲琴：《中小企业融资难的成因及其对策》，载《商业研究》2004年第5期。
[6] 吴晓求主编：《现代金融：理论探索与中国实践》，中国人民大学出版社2005年版，第298页。
[7] 刘光明：《企业信用》，经济管理出版社2003年版，第201页。
[8] 迟国泰编著：《企业信用管理》，大连理工大学出版社2005年版，第245页。
[9]陈乃醒主编：《中小企业信用担保》，南开大学出版社，2004年版，第77页。
[10] 张利胜、狄娜主编：《中小企业信用担保》，上海财经大学出版社，2001年版，第6页。
[11]纪康保、童一秋编著：《诚信中国一一中国企业信用危机报告》，中国盲文出版社，2002年版，第304页。
[12]江洪：《我国中小企业信用担保存在的问题及对策》，载《现代管理科学》2004年第6期。
[13]刘新来主编：《信用担保概论与实务》，经济科学出版社，2006年版，第64页。
[14]郑之杰、吴振国、刘学信：《中小企业法研究》，法律出版社，2002年版，第24页。
[15]同上。
[16]陈乃醒主编：《中小企业信用担保》，南开大学出版社，2004年版，第99页。
[17]何勤华、方乐华、李秀清、管建强：《日本法律发达史》，上海人民出版社，1999年版，第236页。
[18] 刘光明：《企业信用》，经济管理出版社，2003年版，第386页。<br>[19]周显志、李莹：《中小企业信用担保制度美日立法比较及借鉴》，载《南方经济》2002年第8期。
[20] 牧野洋一：《日本信用保证的现状与课题》，载《2001中国担保论坛》，经济科学出版社，2002年版。
[21] 刘光明：《企业信用》，经济管理出版社，2003年版，第380页。
[22] 刘芳：《美国中小企业信用担保体系介绍》，载《商业金融》2003年第9期。
[23] 张鹏、侯艳：《我国中小企业信用担保机构的现状及对策》，载《黑龙江对外经贸》2004年第3期。
[24] 国家经贸委中小企业司主编：《中小企业政策法规指导与实践》，工商出版社，2002年版，第5页。
[25] 周显志、杨泽涛：《中小企业促进法的立法缺陷及其完善》，载《乡镇企业研究》2004年第4期。
[26] 李林：《走向宪政的立法》，法律出版社，2003年版，第256一257页。
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中小企业信用担保的法律规制